理论研究

严格形式审查和适度实质审查――房屋登记行政案件证据司法审查探析

发布时间:2016-09-17  来源:  阅读6874次

论文提要:

本文列举了房屋登记行政案件的类型和证据审查疑难点,从理论上探讨分析房屋登记行政案件证据的司法审查标准,并结合审判实践具体分析房屋登记行政案件的证据审查。本文提出对房屋登记行政案件证据的司法审查应该严格形式审查,对实质进行适度审查,审查行政机关是否在遵守相关程序规定的同时对房屋登记的事实尽了合理、审慎注意的义务。

本文分析对行政机关在诉讼过程中提交的房屋登记申请人为申请登记而提交给行政机关的证据材料的审查,包括对身份证明材料、有落款处私人签名、捺手印以及盖有公章的证据材料、公证书、权属证书证据材料、支付对价的证据材料的审查;分析对行政机关在诉讼过程中提交的体现行政机关调查审核过程的证据材料的审查,包括对于公告程序证据材料、询问笔录、调查报告证据材料的审查;分析对房屋登记申请人在诉讼过程中提交的在申请登记时未提交给行政机关的证据材料的审查应适用有限的案卷排他性原则;分析对法院依职权或依当事人申请调取的证据的审查。

全文共9500

关键词: 房屋登记 证据 形式审查 实质审查


 

 

 

 

 

 

以下正文:

引 言

房屋登记属于行政行为,但其制度价值却在于通过登记、建立起房屋物权变动的公示,以及由此产生的一系列民法意义上的效果。因此,房屋登记具有民行交融的特征,对权利的公示、交易的诚信乃至社会经济秩序的维持意义重大。房屋登记行政案件的裁判结果直接影响着民事权利的行使,民行交叉的问题困扰着法官,民行诉讼循环、往复的问题纠缠着房屋权利人和相关利害关系人,所以探讨如何对房屋登记行政案件证据进行司法审查有着现实意义。本文列举了房屋登记行政案件的类型和证据审查疑难问题,从理论上探讨分析房屋登记行政案件的证据司法审查标准,考察房屋登记行政案件证据的司法审查标准在审判实践中的应用。

一、房屋登记行政案件现状与证据审查疑难问题

(一)审判实践中房屋登记行政案件的现状考量

目前房屋登记行政案件主要有以下几种类型:

第一种是原告是房屋登记申请人,因认为房屋登记机关登记的房屋内容事项有误而提起行政诉讼:如对房屋的附属建筑物是后街店面却登记为车库有异议而提起行政诉讼的案件。

第二种是房屋的利害关系人因认为房屋的权利人登记有误而提起行政诉讼,如主张是房屋共有权人之一却没有登记在房屋权利证书中而提起行政诉讼的案件。

第三种是原告是房屋的相邻方,对房屋的四至登记有异议而提起行政诉讼,如主张所诉的房屋权利证书登记本墙实为共有墙而提起行政诉讼的案件。

第四种是房屋的权利人主张房屋登记证书登记权利人错误而提起行政诉讼,如商品房购买方主张其支付了合理价款且交房居住多年,房屋却登记在他人名下。

第五种是房屋原权利共有人主张未经其同意将房屋过户登记在他人名下而要求撤销房屋登记的行政诉讼,如夫妻一方未经另一方同意擅自买卖房屋,房屋登记机关审查不严办理房屋过户登记的行政案件。

目前,以第二种至第五种类型的案件居多,且往往有民行交叉的问题。《物权法》出台后,《最高人民法院关于审理房屋登记行政案件若干问题的规定》将房屋登记行政案件受案范围规定为包括房屋权利人或利害关系人不服房屋所有权初始登记、转移登记、预告登记、抵押登记,以及变更登记、更正登记、异议登记、撤销登记和查询登记而依法提起行政诉讼的案件,并且规定房屋权利人或利害关系人对房屋登记机构不履行房屋登记法定职责提起行政诉讼,人民法院也应当受理。

(二)房屋登记行政案件证据审查疑难问题

1、对行政机关在诉讼过程中提交的房屋登记申请人为申请登记而提交给行政机关的证据材料的审查疑难点:这类证据材料包括登记申请书、申请人的身份证明、权属证书或登记证明、权利来源证明及其他必要材料。这其中对身份证明材料、公证书、证件材料、有落款签名和盖公章类材料这些证据的审查是审判实践中的疑难问题。

2、对行政机关在诉讼过程中提交的体现行政机关调查审核过程的证据材料的审查疑难点:这类证据材料包括现场查勘材料、调查报告、审核记录、询问笔录、公告程序材料等,行政机关提交的体现其审核过程的证据似乎表明其已全部履行相关职责,但仔细审查后会发现一些审核材料并没有达到应具备的条件,甚至隐藏着问题。其中,对公告程序材料、询问笔录及调查报告的审查是审判实践中的疑难问题。

3、对房屋登记申请人在诉讼过程中提交的在申请登记时未提交给行政机关的证据材料的审查疑难点:房屋登记申请人在诉讼过程中可能会提交在申请登记时未提交给行政机关的证据材料。对这一类证据如何审查,是否可以作为定案的依据?审判实践中也存在争议。

4、对法院依职权或依当事人申请调取的证据的审查疑难点:《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三部分关于法院调取证据作了详细的规定。为了查明案件事实,法院调取证据可以是依职权进行,也可以是依当事人申请进行,可以是向有关单位调取,也可以向相关人员作调查笔录,还可以到现场进行勘验。对这些证据的审查应适用何种标准实践中观点不一。

二、房屋登记行政案件证据司法审查标准理论分析

《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定,人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。对房屋登记行政案件中行政行为的合法性进行审查主要在于对被告行政机关提交的证据的审查,其次是对原告和第三人提交的证据的审查,而法院依职权或依当事人申请调取的证据则是法官形成内心确认的有力佐证。对这些证据的审查采用何种审查标准分别有形式审查、实质审查和全面审查三种观点:

(一)形式审查

形式审查就是审查行政机关的登记行为是履行了受理、审查、核准、发证等基本程序,审查行政机关作为证据提供的房屋登记申请人提供的材料是否满足法律规范设定的事实要件,即提供的登记材料是否具备、齐全。司法审查应从要件合法、依据合法、程序全法三方面进行形式合法性审查。持这种观点的理由是因为法律只要求行政机关对房屋登记申请人的申请材料进行形式审查,所以司法审查也不应超过形式审查的限度,否则超越了司法权的权限范围,司法审查的重心只应限于对行政机关是否依照法定条件进行形式上的合法性审查。

(二)实质审查

实质审查,是指对行政机关作为证据提供的房屋登记申请人提供的登记材料的真实、合法、有效作实质审查。司法审查的重点在于审查确定房屋登记申请人提供的材料是否虚假、真实、有无欺诈行为。持这种观点的理由是法律真实应接近于客观真实,达到通过诉讼解决争议的根本目的。

(三)全面审查

全面审查就是按照法律、法规的规定按行政机关的职权范围对登记机构、登记人员、登记依据、登记规程、登记材料的合法性、真实性、有效性和登记结果的正确性作全面审查。

  (四)笔者观点:严格形式审查和适度实质审查

笔者认为,形式审查的观点并没有正确认识司法权和行政权的关系。司法权不能干预行政权,但司法权可以对行政权进行监督,而且可以促进行政权的规范行使。形式审查可能会造成行政机关的登记行为看似合法但结果不正确的情况。而实质审查的观点偏重于实体,不注重程序,对程序的审查可能作瑕疵处理,容易误导行政机关对程序合法的判断,而且容易陷入民行不分的泥沼。而全面审查的观点不利于提高审判效率,合理运用司法资源。对房屋登记行政案件的证据的审查不宜简单地一概而论,不能采用单一的审查标准,应该对形式进行严格审查,对实质进行适度审查,审查行政机关是否在遵守相关程序规定的同时对房屋登记的事实尽了合理、审慎注意的义务。

三、房屋登记行政案件证据审查标准应用实务探讨

(一)对行政机关在诉讼过程中提交的房屋登记申请人为申请登记而提交给行政机关的证据材料的审查

1、对于身份证明材料的审查:

对于申请人的身份,是行政机关作出登记行为的重中之重,因为这关系到房屋权利人的确认。身份证是证明权利人身份的通常证据,但是冒名顶替、身份证系伪造的案件时有耳闻,对身份证的识别行政机关是否只能起到形式审查的作用呢?对行政机关在身份证明材料方面的审查义务应该严格要求。其实,购置身份证识别的专门装备可以在一定程度上解决甄别身份证真假的问题。可以通过开展密码保护及指纹识别等方式来核实身份证明的真伪。另外,积极加强与民政部门(婚姻登记处)、公安机关(户籍管理等)的沟通和协助,监理电话查询系统,网络实时传递体系,在一定程度上减少错误登记的发生率。其实,责令申请人提交户口簿辅以证明身份情况是十分有效的一种避免身份认定错误的措施。对于在国外形成的身份证明材料,尤其对于因继承、遗赠、赠与而申请房屋转移登记的申请人提交的与原房屋权利人的关系证明,应该有相应的当地的有权机关的证明。法院在对这类身份证明的审查应为实质审查。

2、对有落款处私人签名、捺手印以及盖有公章的证据材料的审查:

申请人提供的申请书、合同、委托书等材料中落款处有私人签名、捺手印或者盖有单位公章。如果当事人对签名、捺手印、单位公章有异议,审判实践中有两种做法:第一种是中止行政诉讼,告知当事人提起民事诉讼,在民事诉讼中确认合同效力,再恢复行政诉讼的审理;第二种是直接在行政诉讼中行使释明权,告知当事人提出鉴定,根据鉴定结论进行登记行政行为的合法性审查。第一种做法看似先解决了民事基础关系,顺理成章地再解决行政争议,但是如果民事诉讼中否认了私人签名、捺手印或者盖有单位公章的真实性,则民事诉讼是以合同根本不存在、原告无主体资格驳回起诉,或者是合同未经权利人同意而签订不予追认导致合同无效,这在实践中存在争议。行政诉讼只是借用了民事诉讼对于私人签名、捺手印或者盖有单位公章的真实性的认定。笔者认为,第一种做法造成当事人诉累,使当事人、法院陷入民行交叉、循环的两难境地,也浪费了司法资源。而第二种做法符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条的规定,即在行政诉讼中直接进行对私人签名、手印以及公章的真实性的鉴定。那么对鉴定负有举证责任的是提出异议的当事人还是行政机关?应将鉴定的举证责任分配给提出异议的当事人。因为行政机关只要对落款处私人签名、捺手印以及公章尽到合理注意义务即可,即保证私人签名与本人的名字相符,公章中的单位名称与单位的名称相符。所以,再以被告对其作出的行政行为负有举证责任为由将鉴定的举证责任分配给行政机关超出行政机关应承受的举证责任限度。在《关于审理房屋登记行政案件若干问题的规定》征求意见稿中第八条第二款规定,诉讼中需要对房屋登记材料的真实性进行司法鉴定的,应当中止诉讼。笔者认为,因鉴定而中止诉讼欠妥,鉴定不是中止诉讼的理由,可以直接在行政诉讼中进行鉴定程序。

3、对公证书的审查:

公证书被称为“证据之王”,其效力优于其他书证。行政机关对于公证书一般只作形式审查,即审查公证书的形式是否合法即尽到审查义务。但是,在行政诉讼过程中,法院对于公证书是否也只作形式审查?笔者认为,法院在行政诉讼中对于公证书的审查应分情况而进行。对当事人有合理怀疑的公证书应进行实质审查,对当事人提出异议但没有合理理由的公证书可进行形式审查。因为当事人有合理怀疑的公证书往往是案件的重要证据,关系到案件重大事实的认定,关系到当事人的重大权益。

对于公证书视情况而采取实质审查,是我国公证法律制度所决定的。《公证法》第三十九条规定:“当事人、公证事项的利害关系人认为公证书有错误的,可以向出具该公证书的公证机构提出复查。公证书的内容违法或者与事实不符的,公证机构应当撤销该公证书并予以公告,该公证书自始无效;公证书有其他错误的,公证机构应当予以更正。”第四十条规定:“当事人、公证事项的利害关系人对公证书的内容有争议的,可以就该争议向人民法院提起民事诉讼。”所以,随着公证制度改革,公证机构不再具有行政色彩,当事人对公证书不能再行使申诉、复议的权利,也不能就撤销公证书提起诉讼,公证书作为一种证据,其证明效力由法院审查后决定是否认定。所以,法院对公证书证明力的审查应该更加慎重,视情况而采取实质审查。比如遗嘱公证书,正是凭着这份遗嘱公证,再加上其他必须提供的材料,房屋登记申请人才能以受遗赠人的身份办理房屋权利证书。所以,对遗嘱公证的效力认定十分重要。而审判实践中当事人往往对遗嘱公证书提出极大的异议,质疑遗嘱公证程序的合法性和内容的真实性。笔者认为,当事人的这种异议是合理性怀疑,所以法院应当发挥能动司法积极性,对遗嘱公证书进行实质审查,也就是说不只是看公证书的形式是否合法,而深入审查公证书卷宗材料,进而审查公证的过程是否真实合法,从而推翻怀疑,形成内心的确信。可以依法调取公证书与案件有关的部分卷宗材料,查看公证的过程符合《遗嘱公证细则》的相关程序性规定,公证书卷宗材料完整、齐全。公证过程中有立遗嘱人的录像材料的应进行现场播放,组织原告、被告和第三人进行现场质证,以查明立遗嘱人是否明显神志清醒,具有行为能力。经过实质审查对公证书的采信建立在相对于形式审查更有力的认证基础之上。

另外,对于境外形成的公证书应作实质审查,对其内容应当作认真分析,从而认定其效力。因为公证书中可能只是申请人的自述,或者申请人根据自己对法律的理解申请证人宣誓作证的证词,这类公证书只能证明申请人或证人确有陈述,但无法证明其真实性和合法性。无其他证据佐证,公证书的证明目的往往不能成立。

4、对权属证书证据材料的审查:

房屋登记申请人有时会提交房屋所有权证或者土地使用权证以证明房屋的来源。审判实践中对于这些权属证书的审查一般只作形式审查。如果当事人对作为证据的权属证书提出异议,就存在是否追溯到对作为证据的权属证书的登记行为进行实质审查的问题。实践中有两种处理意见,第一种处理意见是责令行政机关提交有关这一权属证书颁发的证据,在这一行政案件中一并审查;第二种处理意见是对当事人行使释明权,告知其对该权属证书再另行提起行政诉讼,在另一行政案件中审查颁发该权属证书的行政行为的合法性。第一种处理意见较为简便,但是一旦法院认定作为证据的权属证书的登记行为不合法,则关系到案外第三人的利益。所以第一种方法要慎用,一般适用于行政机关可以提供证明本案作为证据的权属证书的登记行为合法的相关证据,且经认定登记行为合法的案件。第二种方法虽然好像制造了案中案、连环案,对当事人是一个诉累负担,但有助于清楚、完整地对作为证据的权属证书的登记行为进行审查,因为一旦形成新的案件,相关权利人、行政机关可以充分提供证据,进行答辩主张,使法院对登记行为有全面的了解。对于本案行政机关无法提交作为证据的权属证书的登记行为的相关证据的情形,更应采用实质审查。

5、对支付对价的证据材料的审查:

因买卖而产生的房屋物权变动申请登记,申请人提交的支付对价的证据有发票、收条和证明书等。对支付对价的证据的审查关系到交易是否真实,是否真的支付对价,进而关系到登记行为是否损害了其他人的合法权益的问题。对于发票应作实质审查,即除审查发票是否符合法定形式,还应进一步看对价是否合理。对于以收条或证明书证明支付对价应区分具体情况进行审查:商品房买卖过程中一般都是以发票证明支付的房款,如果是以收条或证明书的形式即应引起注意,因为实践中出现了一些“一房多卖”的现象,房地产公司钻商品房买卖合同登记备案时间差的空子,以不合理的价格将已经出售的商品房再次出卖给他人,或者和亲戚朋友串通,制造假收条或假证明书作为支付对价的证据提供给行政机关,引发善意有偿的买方提起行政诉讼。而这时,对支付对价的证据材料的审查成为合法性审查的重要环节,应作实质审查,审查是否存在虚假的交易。如果发现存在虚假交易,则应中止行政诉讼,告知当事人提起确认合同效力的民事诉讼。但是,如果是“二手房”买卖,则私人之间以收条、证明的形式支付对价在情理之中,只要作形式审查即可。

   (二)对行政机关在诉讼过程中提交的体现行政机关调查审核过程的证据材料的审查

1、对于公告程序证据材料的审查:

公告是将申请人申请登记的有关事项向社会公布,让行政机关未知的利害关系人有机会提出异议,以减少登记完成后利害关系人对登记提起异议的可能。公告是行政参与的体现,在行政相对人权利意识不断增强的今天,给予行政相对人更多的参与机会,有助于行政机关更全面地掌握信息,从而做出存在更少争议的行政行为。而房屋登记中,公告的优点更是体现无遗。行政机关面对的只是房屋登记申请人,而房屋往往存在一些潜在的利害关系人,公告使得行政机关可以在登记过程中早日面对这些潜在的利害关系人。而且公告程序的履行往往成为当事人起诉期限是否超过的抗辩理由。所以笔者认为,对公告程序证据材料的司法审查应是严格的形式审查,对行政机关收集公告程序证据材料应有严格的要求。

200871日起施行的《房屋登记办法》规定,房屋登记机构认为必要时,可以就登记事项进行公告。但是,法律法规对公告程序的具体操作方式没有规定,审判实践中常见的几种公告操作方式如下:(1)在行政机关的公告栏进行公告;(2)在房屋所在地的街道办事处或社区居委会的公告栏进行公告;(3)在房屋所在地进行公告;(4)在报纸上进行公告。适用第一至第三种操作方式的,行政机关对于公告的取证方式是对张贴的公告进行拍照,将照片和公告作为履行公告程序的证据材料。但是,在诉讼过程中当事人往往对照片和公告提出异议,认为行政机关并没有履行公告程序,照片是公告是事后补的,即使有进行公告,但当事人并没有看到,公告的地点不合理。笔者认为,采用第一种方式进行公告,行政机关并没有从便民利民的角度出发考虑问题,行政机关的公告栏对其政务公开有一定的作用,但对于待登记的权利只在其公告栏公告没有起到足够的公示作用。采用第二、三种方式公告是可以起到公示作用的,但应邀请当地街道办事处工作人员和居委会的工作人员见证公告的时间,并留下书面确认。否则,房屋登记申请人或利害关系人有理由质疑公告程序履行的真实性。单靠照片和公告证明履行了公告程序,房屋登记申请人有合理异议的,法院对公告程序材料应作严格的形式审查。至于在报纸上公告是通常的做法,当事人即使提出异议一般也得不到法院的支持。

2、对询问笔录、调查报告证据材料的审查:

我国关于房屋和土地登记的法律法规规定,行政机关可以对房屋登记申请人进行询问,也可以实地查看。对于一些房屋登记,行政机关应当实地查看。所以,询问笔录、调查报告材料是行政机关履行审核程序的重要体现。有时申请人提交的材料并不能完整体现房屋的情况,通过询问笔录和调查报告行政机关可以发现房屋登记过程中的一些重要问题。比如房屋的四邻对房屋的四至有争议,在调查报告中行政机关已经发现房屋的四至权属不明,即使审核申请人提交的材料后也不能确定,却仍然予以登记,并抗辩经过公告程序四邻应该知道房屋登记的四至权属。笔者认为,此时即使行政机关确有经过公告程序也不能认定行政机关的登记行为合法。既然从调查报告中已经发现四至权属问题,行政机关则应告知当事人提起民事诉讼,进行确权之诉,待法院判决确权之后再进行登记,否则会因此引发利害关系人提起行政诉讼。在行政诉讼中只能通过对询问笔录和调查报告的实质审查,以四至权属认定证据不足为由先行判决撤销行政机关的登记行为,在民事诉讼解决后当事人再申请登记才能根本解决问题。

(三)对房屋登记申请人在诉讼过程中提交的在申请登记时未提交给行政机关的证据材料的审查

有人认为,在行政诉讼中应适用案卷排他性原则,即行政机关的行政决定只能以案卷作为根据,不能在案卷以外,以当事人所未知悉的和未论证的事实作为根据。案卷排他性原则意味着房屋登记申请人也不能在行政诉讼程序中提出案卷以外的证据。但是笔者认为我国的行政诉讼应采用有限的案卷排他性原则,对于房屋登记申请人在行政诉讼程序中提出登记申请时未提交的证据审查时可视情况而采信,理由如下:

1、我国的《行政诉讼法》第三十九条规定法院有权要求当事人提供或者补充证据,《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条规定了原告、第三人有举证的权利,该规定第二十三条第二款规定人民法院不得为证明被诉行政行为的合法性,调取被告在作出具体行政行政行为时未收集的证据。

2、有限的案卷排他性原则是与我国当前社会经济发展程度、依法行政进展程度相适应的。行政案卷排他性原则是英美法系国家行政法的一项重要原则,尤以美国为典型。《美国联邦行政程序法》第556条第5款规定:“书面证言、物证,以及在该程序中收入案卷的全部文书和申请书,就构成了本编第557条所规定的作为决定之依据的案卷。当事人只要交纳法定成本费,就有权得到其副本。”也就是说,行政案卷是行政行为作出时与其相关的全部文件,具有程序性、惟一性、封闭性、客观性和整体性等特点。行政案卷排他性原则对于我国行政诉讼制度是有一定借鉴意义的,因为该原则可以促进行政机关依法行政,便于法院进行司法审查,保障行政相对人的合法权益。但是,我国的经济发展迅速,各个领域的法律制度尚不健全完善,行政机关依法行政在不断的规范中,而房屋登记是对财产权利的公示,对稳定社会经济秩序、保障交易安全作用很大,法院可以在判决中或通过司法建议中指出房屋登记程序上的瑕疵,一律判决撤销登记行为,完全采用行政案卷排他性原则并不符合行政诉讼的根本目的。

3、西方国家的司法审查也经历了一个由形式法治到实质法治的过程,例如,法国在其最初对行政诉讼的审查标准依据的确立上是采取形式法治的,即法院对于行政行为的审查标准的确立必须严格依照现有法律的规定。但是随着社会的发展,法国行政法院认识形式的法治是难以对行政机关的行为进行审查的,因而在上个世纪的四十年代中期法国最高行政法院提出“法的一般原则概念”。法的一般原则是指具有法律效力的不成文法则,它们如同成文法律一样,能够拘束行政机关。法的一般原则有的显示在法条之中,有些根本没有在任何成文法中存在,如法官不得拒绝裁判原则。通过引入法的一般原则概念,法国的行政诉讼审查标准基本上实现了由形式法治向实质法治的转变。国外法治较为发达国家的司法审查历程对我国是有借鉴意义的,审查标准不能局限于形式法治,应把具体的行政行为与行政法治的精神结合起来灵活的进行审查。

基于实质法治精神,采用有限的行政案卷排他性原则,在房屋登记行政案件中,应对房屋登记申请人在诉讼过程中提交的在申请登记时未提交给行政机关的证据材料进行全面审查,如果是基于申请人和行政机关的认识局限且形成时间在申请登记之前的证据材料,申请人虽然没有提交给行政机关,但对于已提交申请登记的证据有补足作用的,有助于法官的内心确信,应予采信。

(四)对法院依职权或依当事人申请调取的证据的审查

当事人对法院调取的证据的来源合法性往往并无异议,法院调取证据是普遍得到当事人认可的,也有助于法官形成内心确信,因为亲眼所见、亲耳所听再综合案件的所有证据有利于作出正确的判断。但是,法院调取证据经常是为了对各方当事人提交的证据的真实性进行实质审查,深入证据形成过程或证据内容进行审查,所以法官对法院调取证据的审查更是要严谨、认真、全面,这一审查不仅是在法院调取的证据形成之后,在调取证据过程中即要注意证据形成的合法性,对相关人员的调查笔录内容也不能盲目采信,应责令其出庭作证,并听取各方当事人的质证意见后判断其证明力。

 

 

结 语  

随着房地产市场的深入发展和人们法律维权意识的不断增强,房屋登记行政案件逐渐增多。房屋登记行政案件的审理效果关系着经济秩序、大众民生和社会稳定问题。对房屋登记行政案件的证据采用多种方式的司法审查,既对行政机关依法行政起到指导作用,又有效维护房屋登记申请人以及利害关系人的合法权益,使司法资源的运用更加合理。


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