理论研究

问诊开方:浅谈基层法院实行法官员额制的出路

发布时间:2015-10-08  来源:  阅读5098次

论文提要:基层法院作为法院审级结构的最底层,承载着我国绝大部分案件的一审审判工作,处在定纷止争、化解矛盾纠纷的第一线,特别是国内一线城市及东南沿海经济发达城市,“案多人少”的现象多年未得缓解甚至日益严重失衡。如何规划科学的法官员额管理制度,合理配置法官人力资源,守护法官的审判主体地位,推动基层法院法官队伍的顺利转型和过渡关系,让基层法官在职业晋升和职业尊荣感上得到保障,事关我国法院体制的健康和可持续发展。因此,本文旨在以基层法院的角度出发,考察基层法院法官管理现状,结合基层法官对法官员额的总体看法,分析基层法院实行员额制的现存障碍,浅谈适合我国国情的基层法院法官员额制实施机制。

(全文共7343字)

    关键词:法官员额制 法官遴选

 

引  言

2014年79日,最高人民法院发布 《人民法院第四个五年改革纲要(20142018)》,提出根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量(含暂住人口)、案件数量等基础数据,结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素,科学确定四级法院的法官员额,对法官在编制限额内实行员额管理,自始掀开我国法官员额制改革的大幕。法官员额制的实行,更加切实遵循优胜劣汰的自然选择规律和审判工作对法官办案能力的基本要求,将伤筋动骨般地梳理和重组我国目前素质参差不齐的法官队伍,是实现法官的专业化、精英化、职业化养成的迫切需要和现实途径。

基层法院作为法院审级结构的最底层,承载着我国绝大部分案件的一审审判工作,处在定纷止争、化解矛盾纠纷的第一线,特别是国内一线城市及东南沿海经济发达城市,“案多人少”的现象多年未得缓解甚至日益严重失衡。如何规划科学的法官员额管理制度,合理配置法官人力资源,守护法官的审判主体地位,推动基层法院法官队伍的顺利转型和过渡关系,让基层法官在职业晋升和职业尊荣感上得到保障,事关我国法院体制的健康和可持续发展。因此,本文旨在以基层法院的角度出发,考察基层法院法官管理现状,结合基层法官对法官员额的总体看法,排查基层法院实行员额制的现存障碍,通过分析,探索适合我国国情的基层法院法官员额制实施机制。

一、观:我国基层法院法官任职现状

(一)基层法官任职条件

根据《中华人民共和国法官法》(下称《法官法》)规定,任命为我国法官的基本身份条件为必须是中国公民;任职年龄最低要求年满二十三岁;政治品格方面,始终坚持拥护中国人民共和国宪法,有良好的政治、业务素质和良好品行;身体健康。学历方面,基层法院法官均要求高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识,从事法律工作满二年。《法官法》施行前的审判人员不具备前述学历条件的,应当接受培训。适用上述规定的学历条件确有困难的地方,经最高人民法院审核确定,在一定期限内,可以将担任法官的学历条件放宽为高等院校法律专业专科毕业。[1]

《法官法》规定,初任法官采用严格考核的办法,按照德才兼备的标准,从通过国家统一司法考试取得资格,并且具备法官条件的人员中择优提出人选。[2]实际上,初任法官的任命权下放至各省级人民法院,初任法官的任命基本是按照以下流程进行:符合学历条件、通过司法考试、任职满两年——推选参加省法院举办的初任法官培训——经历一年实践——初任法官考试(笔试、面试)——本院任命并层报省法院——省法院任命。综上可见,我国基层法官任职的最大门槛是学历及通过司法考试。然而,由于当前参加司法考试人员的范围已经扩大到高校大三以上学年在读学生,在校学生司法考试通过率上明显高于在职考生;目前我国基层法院干警的招考录用,出于案多人少的考虑,也普遍设置大学本科毕业及通过司法考试两项条件,以方便录用后积极培养并按照年限要求循序通过程序考核任命法官投入办案。因此,我国基层法院内部法官任命事实上已不存在硬性条件阻碍。

(二)基层法官任命方式

我国基层法官任命方式长期保持行政化色彩。地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举和罢免,副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。人民法院的助理审判员则由本院院长任免。

(三)基层法官职权范围

根据《法官法》的规定,我国基层法院法官的基本职能主要为依法参加合议庭审判或者独任审判案件以及法律规定的其他职责。[3]其他职责主要根据案件属性及部门职能具体划分,如依法审查起诉以决定是否立案;依法裁定予以减刑、假释;依法裁定采取诉前保全或者先予执行措施;依法裁定采取诉讼保全措施;依法对妨害诉讼者决定给予强制措施;依法向有关单位提出司法建议等。《中华人民共和国人民法院组织法》(下称《人民法院组织法》)还规定法官部分诉讼外职能,例如诉前化解纠纷及指导人民调解工作。[4]担任院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长等领导职位的法官,除履行审判职责外,还应当履行与其职务相适应的审判管理和行政管理职责[5],因为案件处理及人民法院参与社会管理职能的要求,担任领导职务的法官更多地还需代表法院及下属部门,与政府部门、社会团体、街道社区基层管理组织等社会机构进行工作沟通与协调。另外,《人民法院组织法》对助理审判员的职能除了协助审判员开展工作外,经由本院院长提出,经审判委员会通过,可以临时代行审判员职务。[6]

(四)现有基层法官任职制度及职权设置的利与弊

现行《法官法》和《人民法院组织法》的法官任职及职权设置规定,利弊鲜明。利在法官任职条件切合目前基层法院法官队伍年龄结构和整体素质,保障法官任职的平稳性和渐进性,赋予基层法院任命助理审判员和提请任免审判员较大的自主权,便利基层法院及时补充和调配审判力量以应对审判资源不足。

弊在没有形成一个科学的法官竞争及筛选体系,一旦符合法官任职条件便按照程序予以任命,等级晋升讲究论资排辈,优秀审判人才得不到突出,致使目前我国法官队伍呈现量上不断增长,数量庞大,质上却参差不齐的状况;并且,未对法官的身份给予理性的定位,对法官职业的特殊性没有清晰的认识,将审判一线的审判人员与后勤职能部门从事行政事务的法院行政人员一视同仁,一并纳入法官范畴,造成法官队伍存在部分人员“占法官之位非行法官之实”,也是近年来我国基层法院“法官越来越多,但案多人少压力始终未能缓解”怪现象的原因之一。另外,规定的法官职权范围过泛,繁杂而欠缺分工。审判方面,法官对案件诉讼需要全程介入,在对案件审判质效愈发高要求的现实环境下,法官在个案上所需花费精力越来越多,相对地对办案效率便有所影响。担任审判业务部门领导职务的庭长、副庭长办案之余还需要分神于审判管理与行政管理事务,往往为了平衡工作选择减少收案数,院长、副院长则直接因繁重的行政管理职责而放弃法官办案本职,加剧审判力量的短缺,加速“案多人少”的恶性循环。

二、闻:基层法官对实行法官员额制的基本看法

实行法官员额制,震撼并冲击最大的自然是承担最重审判任务的基层法院审判一线法官。新时期的新闻媒介、网络媒体高度发达及活跃,法官员额制改革思路浮出水面后,舆论随之升温。纵观各路基层法官观点,一面庆幸法官的地位和价值终于得到重视,但另一方面担忧的是法官身份到底能否加袍于身?

(一)   认同。

实行法官员额制度后,首先最大的正面变化就是,在法官地位和价值层面,促成法官的“专”与“精”。法官的专职化、专业化,与法官的精英化是相辅相成的关系。若实现了法官专职于审判,只对审判负责,法官跳脱行政事务拘束而专注在审判一线,并通过磨砺不断提升专业素养,在专业化的道路上逐步走向精英化。反之,法官精英化的特质形成后,法官的社会地位得到提高,促进法官专职化的环境更加稳固,身居法官之位的法官职业尊荣得到保障,出于职业使命感、责任感的驱使,自然而然地意识并主动做到强化自身专业水平。优秀法官队伍的养成将进入良性循环。

从业务层面讲,实行法官员额制度后,法官独立审判也从可能变为现实。以往,法官的晋升参照公务员管理办法,走的是行政级别,因而在审理案件特别是涉及政府利益的重大案件时,往往为了未来仕途而不得不倾斜政治利益,或者即使未考虑政治前途,难免也受到行政干扰,独立审判成为空谈。实行法官员额制后,法官晋升走的是法官等级,不再受行政等级钳制,对行政干扰办案也就没有存在畏惧的理由,依法独立审判在环境上和法官心理防线上都拥有了坚实基础。

另外,实行法官员额制后,基于法官助理和其他辅助人员的配备,审判活动的分工也将趋于明确及科学。送达、财产保全、证据交换、调解、依职权调查、起草各类文书等项工作由法官助理负责。法官主要负责主持听证和法庭审理,直接进入案件讼争的实质阶段,案件审判效率将得到有效提高,并且减少庭前与当事人的接触,更能保证法官始终保持超然中立的地位审判裁决案件。

(二)   抵触。

法官员额制受到部分法官的不理解及抵触,主要集中于法官走向少而精的情况下办案压力陡增和能否进入法官员额。

实行法官员额制后,法官的数量在员额比例的控制下必然大幅减少,目前规划了“审判团队”的组成,也明确了法官、法官助理、书记员各自在审判工作中所处的角色及应当履行的职责,意在以法官为核心构建各司其职、事半功倍的办案形式,切切实实地提高审判效率。但要看到,虽然审判团队的设计将法官从大量的审判事务性工作解放出来,从审判规律上来看,纯粹地划分职能忽视了部分审判事务性工作在推进审判公正的重要作用,需要法官与审判辅助人员的高度配合;并且,在实行法官办案责任制的大背景下,审判辅助人员的相关责任制则浅谈辄止,法官需要为审判辅助人员错误行为所导致的不良后果一并买单,在此顾虑下法官也不敢放手一些事关公正审判的事务性工作交由审判辅助人员处理;另外,我国基层法院现广泛存在书记员严重短缺的现象,法官和书记员配比严重不平衡,在这种情形下,审判团队的组成将与现在法官与书记员的组合相差无几,在没有书记员在审判事务工作上的有效分担,法官承办案件量的上升随之而来的就是法官助理的工作量大幅度增加,疲于应付、分身乏术的情境下势必也影响与法官的配合。综上,审判团队的架构尚未成熟及人员因素影响下,实行法官员额制将在一定时期内加重法官的办案压力。

能否进入法官员额,则是基层法官特别是青年法官的最大顾虑。剥离拥有法官身份的司法行政人员,我国法官队伍的结构中主要分为三类:一是担任院长、副院长等较高级别的领导职位,担任审判委员会委员但专职行政管理,未处于审判一线;二是年龄四十周岁以上,居审判一线的资历较深的中年法官,以担任庭长、副庭长等领导职位的审判员及普通审判员为主;三是年龄二十三周岁至四十周岁之间,同居审判一线并承担大部分办案量的青年法官。在青年法官看来,在前两类法官进入法官员额后,留给青年法官的法官员额少,意味着青年法官必须面对竞争,原来拥有的法官身份可能将被剥夺。并且,法官员额是基本固定的,如果未有员额内法官减员,就几乎没有入员额的机会。面对未来法官地位逐步提升、法官待遇大幅提高,辛苦拼搏在办案一线、勇于承接办案重担的青年法官却必须接受严格的竞争,可能最终被挡在员额大门外,积极性难免受到挫伤。在老法官看来,则担忧专业素养和应试能力弱于青年法官,在员额选拔中没有优势。

三、切:基层法院实行法官员额制过程中需要重视的关键因素

综合前述可见,要消除实行法官员额制的阻碍,要特别注意处理好以下几个方面:

(一)保证严格公平遴选

遴选,顾名思义竞争性的选拔,是一种优中择优的制度。既然是优中择优,遴选就应该充分展现其严格筛选的特质。一方面,作为站在社会公平正义的最后一道防线的重要角色,主掌审判权力的法官必须是具有优良的法官职业道德和业务素养,真正能够将公正审判落到实处,裁判结果经得起历史考验,能够得到群众信服,选拔出这样的法官使之进入员额并切实发挥作用,是法官员额制度推动司法保障社会公平正义的价值追求。另一方面,法官员额制促使了法官队伍的内部竞争,进入员额的法官不仅应在品格及能力上让社会信任,还应做到获得业内法官及员额外审判辅助人员的认可及信服,能够真正代表法官队伍的形象与水准。这是法官员额制度发挥吸引和留住审判人才、巩固法院队伍的应然要求。欲容纳并平衡上述两方面要求,就应当在法官遴选切实地保证公平和严格。

(二)保证法官员额与法官办案承受能力相适应

近年来,“案多人少”反反复复出现于四级法院的各项工作报告中。在法官不断增员都无法缓解的情况下,实行法官员额制更必须要正视和积极应对法官人员减少后法官个人承办案件数量增长所带来的后续效应。当前,我国一线、二线城市基层法院年收案件数已超过一万件,法官年人均办案数几乎均在一百五十件甚至以上,为全国法官年人均办案数的二至三倍,加上二线以上城市的案件类型和难易程度相对较高,法官已经处于超负荷运转状态。如果未考虑法官办案承受能力极限,硬性要求法官顺势加剧多线作战,在过度损耗法官精力外也难保办案质量,得不偿失。因此,法官员额的确定,不能单纯在中央政法编制上机械计算,应当结合法院的审判实际,并人性化地尊重法官的承受能力,才能推动法院的可持续发展。

(三)保证法官入额和退额的衔接

动摇部分青年法官坚定决心走审判道路的一个重要原因,就是能否入额的不确定性甚至无望。根据目前法官员额制的设计,法官员额比例基本控制在中央政法专项编制的39%。在中央政法专项编制不可能大幅增加的情形下,意味着法官员额在未来一段期间甚至更长期间不会有显著增加,法官后备人才只能等待入额法官因退休等其他原因离开员额后才有入额名额得以竞争。急速老龄化的我国延迟退休政策施行已势在必行,法官后备人才等待入额则更加遥遥无期。因工作需要安排在司法行政内设机构的司法行政人员,即使拥有专业的司法审判能力及满腔热情想走向审判一线,因交流机制的堵塞和员额限制也无从实现愿望。在关上法官后备人才进步的大门同时,一方面,员额外竞争激烈,员额内却缺乏竞争,评价机制、退出机制,已入额法官几乎稳坐钓鱼台,没有危机意识;另一方面,部分已入额法官基于种种原因需要离开审判一线,愿意退额提供入额员额但制度却没有相关规定,想退不得。因此,必须跟进构建法官退额的有效机制,与入额制度相衔接,才能保持法官员额制的活力和彰显其深刻意义。

四、开方:科学规划基层法院实行法官员额制的配套机制

(一)构建公平的遴选程序和遴选委员会

根据《人民法院第四个五年改革纲要(20142018)》的规划,法官遴选制度将成为我国法官选任的最基本形式。基层法院法官将统一通过遴选程序并由省级法院设立的由法官代表和社会有关人员参与的法官遴选委员会主持考核,最后通过行政任命确定法官任职。从整个流程来讲,法官遴选程序和法官遴选委员会乃基层法官能否实现公平公正选任的至关重要环节。法官遴选程序方面,要注重全面而不失职业特点,在考核形式上可以参照西方国家,确立法官遴选候选人,经过培训、初步的笔试口试及见习期等阶段,结合成为候选人前的工作成绩,形成综合报告,交由法官遴选委员会讨论,法官遴选委员会认为有必要的,可以组织并主持复试,确保掌握法官遴选候选人的整体情况,遴选过程中始终保持透明公开。法官遴选委员会方面,要制定专门的委员产生及退出办法,规定权利义务及表决方式,设定权限,确保能够选任出可以代表不同群体利益、反映社会各界意见的人士,人员构成上达到平衡,并且品格高尚,对法律及法官职业有一定的专业性认识,评价客观实际。

(二)科学设置入额数和考核标准

基层法院法官员额设置方面,必须严格按照《人民法院第四个五年改革纲要(20142018)》的部署,根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量、案件数量、案件类型的基础数据,结合基层法院的审判职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素,科学确定,并且要适时根据案件数量,人员结构的变化,动态调节法官员额数量,不应狭隘地被政法专项编制基数和比例所困。法官入额的考核,应当职业道德和职业能力双线并行,缺一或倾斜一方均不可取。职业能力考核方面,要综合考虑审判业绩、业务能力、理论水平及法律工作经历,做到专业与资历并重;[7]职业道德方面,虽然比较抽象,缺乏数据、简历等直观材料,但因我国已经制定了《法官职业道德基本准则》,可以参照评价,另外可以通过收集、抽样和吸收业内评价、律师评价、当事人评价及纪律检查监督部门的评价来综合评定。

(三)建立退额制度

在基层法院法官基数庞大的我国,是否适合实行美国终身法官制度并效仿还需经实践检验。在当前的状态下,笔者认为,应当建立相应的员额退出制度,既让法官后备人才有所盼头激励后进,让入额法官拥有危机意识绷紧神经,更体现人文关怀,尊重入额法官是否继续保留员额的意愿。对员额内法官应当继续保持传统的阶段性审判绩效考核,并将当事人服判息诉情况作为审判质效的重要考核项目,对严重违法违纪、枉法裁判造成严重后果的坚决予以退额,对短期内多次瑕疵办案、虽未造成严重后果但对公正审判造成不良影响的,也应要求退额。对于因身体健康、家庭等个人原因申请退出员额的法官,应通过谈心谈话了解实际情况,若经过思想工作后仍坚持退额的应予以准许。退额的法官不再保留法官身份,进入员额必须再次经过遴选。具体退额条件可参照《法官法》第十三条规定执行。强制退额的由所在两级人民法院层报退额情况报告,对自愿退额的则由所在两级法院层报提请准许退额报告并附退额法官的退额申请,由法官遴选委员会审核审批后报同级人大任免。

(四)明确职能划分,加强审判辅助人员培训,切实解放法官。

要让法官真的无后顾之忧地专心于案件实质审判工作,应有坚实的后盾支撑,这个后盾便是审判辅助人员。俗话说,三角是最稳固的形状,在未来审判团队的组建上,法官助理、书记员缺一不可,并应当以正三角形的格局为准,法官居于三角形的最顶尖,法官助理居次,书记员居底,人员配比也如正三角形般往下递增,形成最稳定的状态。当然,数量并非论审判团队成败的主要方面,关键在配合。虽然不能把办案比作流水线作业,但分工明晰,各司其职对提升审判程序的流畅度、提高审判效率大有裨益,因此必须明确划分职能,避免上下职能杂糅,坚持由上往下层层指导监督,并且要对应职能建立责任制,避免责任推诿或过度追责。另外,保持流畅度的重要前提是做好衔接,能力要相互跟进,特别是法官助理,作为审判团队的上下衔接环节,发挥着至关重要的作用。因此,要加强对审判辅助人员特别是法官助理的培训,以法官的标准来培养,掌握法官的整体技能,实现对上辅助到位、对下监督到位,保证审判程序性事务的不出差错,才能切实让法官彻底从程序性事务解放出来,心无旁骛地开展实质审判工作。

结 语

我国司法改革摩拳擦掌多年,今朝终于揭竿而起,必然是在经历了一定实践论证后终有底气。老话不假,“万事开头难”,就目前来看,法官员额制的实行难在制度尚不成熟,更难在利益调整。但法官员额制是经过历史考验并有西方成功先例,经充分验证是真正科学的制度,对一国的法官地位和法治水平提升有莫大推动。那么各级人民法院特别是基层一线法官队伍就更应该顺势而为支持开展法官员额制的改革,让法官员额制在我国大有作为。



[1] 参见《中华人民共和国法官法》第九条规定。

[2]参见《中华人民共和国法官法》第十二条规定。

[3]参见《中华人民共和国法官法》第五条规定。

 

[4] 参见《中华人民共和国人民法院组织法》第二十一条规定。

[5] 参见《中华人民共和国法官法》第六条规定。

[6] 参见《中华人民共和国人民法院组织法》第三十六条规定。

[7] 参见《人民法院第四个五年改革纲要(20142018)》。

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